南京市鼓楼区机关事务管理局采购方式选择：公开招标vs竞争性磋商
- 2026-05-10
项目名称: 采购方式选择：公开招标vs竞争性磋商
招标公司: 南京市鼓楼区机关事务管理局
采购标的物: 能源托管服务项目、办公楼能源费用托管项目、能源用电费用托管项目
项目地区：江西 吉安
预算超400万必须公开招标？能源托管项目另有门道
某区机关事务管理局首次启动区级行政中心能源费用托管项目，预算金额500万元。经办人按“公开招标”走完了全套流程，最终却因为报名供应商不足三家而流标。第二次招标，采购代理机构建议改用竞争性磋商方式，半个月内便顺利完成了采购。
很多公共机构管理者认为，预算达到400万元就必须公开招标，没有第二种选择。但能源费用托管有其特殊性——国管局等三部委2022年联合发文明确，能源托管适宜按照服务类型进行采购，采购方式应按照政府采购相关制度规定确定。这意味着，能源托管项目并非“非公开招标不可”。
那么，两种采购方式究竟如何选择？本文从法律依据、适用情形、核心差异三个维度系统解析。
一、公开招标法理框架与适用边界
定义：公开招标通过公告形式邀请所有潜在供应商参与投标，具有竞争范围广、程序规范、透明度高的特征，是政府采购的“主渠道”。
适用门槛：政府采购货物或服务项目，公开招标的数额标准为400万元（含）以上。这意味着，单项采购金额达到400万元的项目必须采用公开招标方式采购；因特殊情况需要采用非公开招标方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、盟市以上人民政府采购监督管理部门的批准。省、自治区、直辖市人民政府可根据实际情况，分别确定适用于省市级、设区的市级、县级的不同公开招标数额标准。例如，湖北省规定：省级和武汉市本级400万元以上、市县级200万元以上应当采用公开招标方式；江苏、内蒙古等多省同样执行400万元的服务类公开招标数额标准。
公开招标作为政府采购的“底线”，无特殊情形必须优先采用。其适用条件通常是采购需求明确、完整、清晰，属于技术标准统一、商务条件定型、供应商能满足统一规格要求的项目。此外，“同一预算项目下”的采购金额须合并计算——某单位分3次采购，合计金额触发400万红线，必须合并申报，不能分拆规避。
值得注意的是，公开招标并非“金标准”。从政府采购法的规定看，竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式均规定了适用情形，唯独公开招标没有规定适用情形，而是从反腐倡廉出发要求将公开招标作为主要采购方式。
二、竞争性磋商的概念与法理定位
定义：竞争性磋商是指采购人、政府采购代理机构通过组建磋商小组，与符合条件的供应商就采购事宜进行磋商，供应商按照磋商文件要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。
适用情形（《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第三条）：
1. 政府购买服务项目
2. 技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的
3. 因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的
4. 市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目
5. 按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目
准入条件：达到公开招标数额标准的项目，拟采用竞争性磋商的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，依法向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。
三、能源费用托管项目的适用性分析
能源费用托管适用于哪类采购方式？从政策与实践两个维度分析。
政策依据：国管局等三部委2022年文件明确，公共机构合同能源管理项目实施政府采购，适宜按照服务类型进行采购，按照政府采购相关制度规定确定采购方式。这说明能源托管项目并没有强制限定在“公开招标”一种方式里，采购人有权根据项目特点选择合适方式。
为何更适合竞争性磋商：能源托管项目有几个关键特征，精准对应竞争性磋商的适用情形：
一是服务模式难以标准化定价。 能源托管服务不同于标准化商品的采购，服务商需要根据公共机构的用能现状、设备老化程度、改造空间等具体情况，提出差异化的改造方案、运维方案和费率方案，招标时采购价格很难预先精准核算，符合“不能事先计算出价格总额”的情形。
二是技术方案复杂、标准不统一。 能源托管涉及光伏建设、空调智能化改造、供热系统优化、碳管理平台搭建等多个技术领域，不同服务商的技术路线和投资策略各不相同，需要通过磋商来评估方案的合理性与可行性，符合“技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求”的情形。
三是政府购买服务项目。 竞争性磋商的第一种适用情形即为“政府购买服务项目”，能源费用托管本质上是公共机构通过市场化方式购买能源管理服务，天然落入该范畴。
四、公开招标与竞争性磋商六大核心差异
采购目标导向差异：公开招标侧重“价格竞争、程序严密”，适合规格参数统一、服务标准定型的采购项目；竞争性磋商的核心是“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式，倡导“物有所值”的价值目标。而“先明确需求、后竞争报价”这一两阶段核心逻辑，恰好对应能源托管项目复杂而定制化的特点：采购方无法在招标文件启动时将每个技术方案细节与报价一次性锁定，需要在磋商中对调整后的方案重新议价。
五、公开招标转竞争性磋商：何时需要转换？
实践中常见的流标后转换场景需要区别分析：
流标后供应商不足的情形：公开招标废标后，提报财政部门批准，可转为竞争性磋商。有两种常见处理方式：
· 情形A——流标后供应商不足三家：符合专业条件或实质响应的供应商不足三家时，根据《中华人民共和国政府采购法》第三十六条应予废标。废标后，采购人需要重新组织采购。当符合竞争性磋商适用条件时，经财政部门批准可转为竞争性磋商。福建省财政厅进一步规定：经过公开招标流（废）标的货物、服务项目，经财政部门批准变更方式为竞争性磋商的。这种情况下，若提交投标文件或经评审实质响应的供应商只有两家，可以直接组织与这两家供应商进行竞争性磋商采购。
· 情形B——仅两家实质性响应：货物或服务项目两次公开招标均不足三家，即可向财政部门申请转为竞争性磋商；审批通过后，即使只有两家供应商实质响应，仍可直接组织磋商采购。
必须公开招标的情形：采购需求明确、完整、清晰且达到公开招标数额标准的货物、服务，应当公开招标。价格透明、工期紧急时，用公开招标仍有其不可替代的价值，并非所有能源托管项目都适合转方式。
六、实操建议：不同场景如何选择
6.1 当预算超过400万元时
首先判断项目的采购需求是否已经充分明确。如果节能改造范围清晰、用能设备清单齐全、能效提升目标已在前期能源审计中定量锁定（如“年节能率不低于15%”等量化标尺），则公开招标是合规且稳妥的选择；如果采购方自身对能源托管边界未能完全框定，需要通过磋商环节与潜在市场服务商一起明确改造方案与技术路径，则选择竞争性磋商更为合适，但须按流程报财政部门批准。
6.2 当预算未达400万元但技术要求较高时
竞争性磋商是首选。南京市鼓楼区机关事务管理局在推进合同能源管理时，确定采用竞争性磋商方式，全程在“苏采云”公共采购平台上进行，同时经过采购人前期对节能服务公司的考察摸底和专家推荐，大大提高了项目招标成功率。竞争性磋商可以充分体现能源托管项目的方案多样性优势，而非“标准化报价”。
6.3 当项目打包覆盖数十家机构、分散且复杂时
整区推进往往涉及体量庞大的多公建类型。与单一楼栋相比，此类打包项目对服务商的整体解决路径适配性要求更高。竞争性磋商方案评审环节便显得格外重要——可以借助磋商过程听取不同服务商的不同技术路线，综合评估行业成本水平的匹配度与创新方案的操作可行性。
6.4 一个标准检查清单
6.5 实践案例快速索引
能源托管采用竞争性磋商的已有案例（均可在官方采购平台查询）：
· 海南省机关事务管理局办公楼能源费用托管项目：实施竞争性磋商采购
· 江西省吉安市青原区财政局能源托管服务项目：通过竞争性磋商完成采购并公示结果
· 江西省宜黄县汽车站综合办公大楼能源费用托管项目：竞争性磋商方式采购
· 石门县太平镇风光储零碳路灯合同能源托管项目：竞争性磋商采购
能源托管采用公开招标的案例：
· 梧州市本级行政事业单位和团体组织、国有企业、医院能源（用电）费用托管项目（一期）：公开招标，2026年完成采购
· 宾阳县全域行政事业单位和团体组织能源（用电）一期费用托管项目：公开招标，2026年完成采购
· 营口市整合全市400余家公共机构用电需求：通过公开招标集中采购，大幅提升议价能力
七、结语
选择采购方式本质上是在“充分竞争获取最低价”和“弹性适配获取最优解”之间合理取舍。
对于用能数据齐备、改造技术方案成熟定型、可按完整采购需求模板开展招标的能源托管项目，公开招标是基础操作；对于改造边界尚待明确、技术线路多元复杂且整体打包、项目整体要经过定制化的过程摸底定策的能源托管项目，竞争性磋商则更能发挥充分论证与择优选择的制度优势。
国管局等三部委联合文件给出的指引十分清晰：以合同能源管理期内预计支付给节能服务公司的总费用作为最高限价，按照政府采购相关制度规定确定采购方式——在明确最高限价的前提下，把采购方式选择的灵活性充分还给“项目自身”。
互动话题：您在公共机构能源托管项目采购过程中，是否遇到过因选择不适合的采购方式导致流标或废标的经历？欢迎在评论区分享您的经验与反思。
